MINERÍA EN ÁREAS PROTEGIDAS DEL ECUADOR: LÍMITES JURÍDICOS Y EXCEPCIONES EN EL DERECHO AMBIENTAL Y MINERO

MINING IN PROTECTED AREAS OF ECUADOR: LEGAL LIMITS AND EXCEPTIONS IN ENVIRONMENTAL AND MINING LAW

 

Karen Lisbeth Sánchez-Romero1

E-mail: ksanchez11@utmachala.edu.ec

ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4412-8922

Amy Nicole Jumb-Cañar1

E-mail: ajumbo6@utmachala.edu.ec

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-6425-194

Guido Miguel Ramírez-López1

E-mail: guidom@gmail.com

ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9801-1888

1 Universidad Técnica de Machala. Ecuador.

 

Presentación: 06/01/2026

Aceptación: 23/03/2026

Publicación: 01/05/2026

 

RESUMEN

El presente artículo expone el régimen jurídico aplicable a la minería en áreas protegidas en el Ecuador, con el propósito de identificar los límites y las excepciones que establece el ordenamiento constitucional y cómo estos se articulan con los derechos de la naturaleza. A partir del análisis del artículo 407 de la Constitución y de la normativa ambiental y minera vigente, se verifica que el sistema constitucional ecuatoriano adopta una regla general de prohibición estricta de la explotación de recursos no renovables en áreas protegidas. Sin embargo, dicha prohibición admite excepciones condicionadas a la declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea Nacional, mecanismo cuya activación exige el cumplimiento de criterios estrictos de necesidad, proporcionalidad, motivación técnica y compatibilidad con los derechos de la naturaleza. La investigación se desarrolló bajo un diseño cualitativo, no experimental y descriptivo-analítico, basado en revisión documental y análisis jurídico. Los precedentes analizados evidencian que la minería en ecosistemas frágiles puede provocar afectaciones irreversibles a la biodiversidad, además de vulnerar derechos colectivos de pueblos indígenas y afectar la seguridad socioambiental de las comunidades. Se concluye que, aunque la Constitución prevé un régimen excepcional para la autorización de actividades extractivas en áreas protegidas, su aplicación práctica resulta altamente restringida. De igual forma, el marco jurídico ecuatoriano configura un modelo de prohibición reforzada, en el que la protección de las áreas protegidas constituye un límite sustantivo al extractivismo minero.

Palabras clave:

Minería, áreas protegidas, regulación legal, derechos de la naturaleza, gestión ambiental.

 

ABSTRACT

This article presents the legal framework applicable to mining in protected areas in Ecuador, with the purpose of identifying the limits and exceptions established by the constitutional order and how these interact with the rights of nature. Based on the analysis of Article 407 of the Constitution and the current environmental and mining regulations, it is verified that the Ecuadorian constitutional system adopts a general rule of strict prohibition of the exploitation of non-renewable resources in protected areas. However, this prohibition allows for exceptions conditioned on a declaration of national interest by the National Assembly, a mechanism whose activation requires compliance with strict criteria of necessity, proportionality, technical justification, and compatibility with the rights of nature. The research was conducted under a qualitative, non-experimental, and descriptive-analytical design, based on document review and legal analysis. The precedents analyzed show that mining in fragile ecosystems can cause irreversible damage to biodiversity, as well as violate the collective rights of indigenous peoples and affect the socio-environmental security of communities. It is concluded that, although the Constitution provides for an exceptional regime for the authorization of extractive activities in protected areas, its practical application is highly limited. Similarly, the Ecuadorian legal framework establishes a model of reinforced prohibition, in which the protection of protected areas constitutes a substantive limit to mining extractivism.

Keywords:

Mining, protected areas, legal regulation, rights of nature, environmental management.

 

INTRODUCCIÓN

El Ecuador es un país que, a la vez que presenta una gran biodiversidad, muestra un notable potencial minero. Esta dualidad plantea un conflicto estructural entre dos objetivos que son constitucionalmente relevantes, la conservación ambiental y el aprovechamiento de los recursos naturales no renovables. En cuanto al primero, la Constitución de la República del Ecuador (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008), estableció, en el artículo 10, que la naturaleza sería un sujeto de derechos, lo que fue ampliado en el Capítulo séptimo del propio documento. Este hecho, estableció un marco de protección a la naturaleza sin precedentes en América Latina, lo que implica una serie de acciones para proteger la misma, sobre todo aquellas áreas que, por diversas razones, son consideradas como zonas protegidas.

Pese a este mandato constitucional, la normativa ecuatoriana, incluso la propia Constitución de la República del Ecuador (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008) a través del artículo 407, dispone que pueden existir excepciones y que los recursos no renovables que se encuentran en estas áreas pueden ser objeto de explotación si existiese una petición debidamente fundamentada por parte de la Presidencia de la República y respaldada por la Asamblea Nacional que, en caso de estimarlo necesario, convocará a consulta popular para conocer la decisión de los ciudadanos en cuanto al asunto.

Dentro de estos recursos no renovables, la minería constituye una de las principales fuentes de ingreso a nivel estatal y el artículo 313 de la propia Constitución de la República del Ecuador (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008) lo reconoce como tal, aunque su desarrollo ha sido fuente de conflicto históricamente a partir del profundo impacto que puede causar a nivel ambiental y social, especialmente en zonas con ecosistemas frágiles como son la de la Amazonía y el Choco Andino, entre otras. Desde la perspectiva de Barragan (2017) esta coexistencia entre normas encaminadas a la protección del medio ambiente y aquellas que concentran su atención en fomentar la explotación minera, han creado contradicciones a las que es necesario prestar atención.

A lo anterior cabe añadir que, en la actualidad, existe un alto por ciento de actividad minera que se realiza en territorio ecuatoriano, sobre todo en estas áreas especialmente protegidas, que se desarrolla al margen de la ley y que contamina de manera indiscriminada el medio ambiente, con resultados que afectan la salud y la vida de las personas, lo que ha sido objeto de múltiples cuestionamientos desde la sociedad civil en general y por parte de especialistas en Derecho de forma particular.

Teniendo en cuenta estos antecedentes, el presente artículo centra su atención en determinar cuáles son los límites y las excepciones aplicables a la minería dentro de las áreas protegidas en Ecuador y cómo estas disposiciones se armonizan con los derechos de la naturaleza. El análisis incluye una revisión del marco normativo, de la jurisprudencia constitucional más relevante y de las implicaciones para la naturaleza y la sociedad ecuatoriana del régimen de autorizaciones excepcionales previsto en el artículo 407 de la Constitución de la República del Ecuador (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008).

MATERIALES Y MÉTODOS

La investigación se desarrolló siguiendo los postulados metodológicos de Hernández Sampieri et al. (2018), bajo un diseño no experimental, transversal y descriptivo-analítico, pues se trabajó con información normativa, doctrinal y jurisprudencial existente sin manipular variables, con el propósito de caracterizar los límites y excepciones jurídicas de la minería en áreas protegidas en Ecuador. El enfoque fue cualitativo, sustentado en el análisis documental y jurídico, lo que permitió interpretar el marco constitucional, legal y jurisprudencial desde una perspectiva crítica. El alcance de la investigación fue descriptivo y explicativo: descriptivo porque se detallaron las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias que regulan la minería en áreas protegidas, y explicativo porque se analizaron las causas y consecuencias de las excepciones previstas en el artículo 407 de la Constitución y su impacto en los derechos de la naturaleza y colectivos. La recolección de datos se realizó mediante la revisión documental de normas constitucionales, leyes, reglamentos, jurisprudencia de la Corte Constitucional, doctrina especializada y documentos de organismos internacionales. El procedimiento incluyó la selección de fuentes, su clasificación temática, el análisis crítico bajo criterios de necesidad, proporcionalidad y precaución, y el análisis-síntesis de los hallazgos. Para el análisis se aplicaron técnicas de contenido y hermenéutica jurídica, que permitieron identificar patrones, contradicciones y vacíos normativos.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

En el Ecuador existen un total de 48 áreas protegidas, lo que representa el 19% de la superficie del territorio nacional, esto lo convierte en el segundo país de América del Sur con mayor cantidad de terreno protegido. Por área protegida, se entiende aquella “superficie de tierra y/o mar, especialmente consagrada a la protección y al mantenimiento de la diversidad biológica, así como de los recursos naturales y los recursos culturales asociados, y manejada a través de medios jurídicos u otros medios eficaces” (Aguirre, 2014, p. 2). El objeto de crear estas áreas obedece, por tanto, al propósito de asegurar la conservación y mantenimiento de la diversidad de un determinado lugar, lo que incluye el ecosistema, y, en ocasiones, hasta la cultura.

Lo anterior encuentra sustento en la normativa constitucional y en otras normas vigentes, pues, en el marco de los postulados constitucionales, el reconocimiento de los derechos de la naturaleza implica el cuidado, protección y conservación de todos los seres vivos y los ecosistemas en sentido general. Tal y como muestra la tabla 1, la Constitución de la República del Ecuador (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008), recoge varios principios que se relacionan, de manera directa, con los derechos de la naturaleza.

Tabla 1. Los derechos de la naturaleza teniendo en cuenta los principios constitucionales.

Tipo de principio

Núcleo de

protección

Derechos de la naturaleza

Respeto integral a la existencia de la naturaleza

 

Ecosistema. Ciclos vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos

Mantenimiento

Daño ecosistémico

Restauración

Regeneración

Principios

específicos

Principios

intrínsecos

Precaución

Prevención

Prevención

-

Principios

generales

In dubio pro-natura

Principios de procedibilidad

In dubio pro-natura

Principios ambientales

Responsabilidad objetiva

Fuente: Grefa Valencia & Sacher Freslon (2023).

Lo anterior se traduce en una serie de artículos constitucionales que, de forma concreta, establecen derechos relacionados con la naturaleza, que a su vez se verán traducidos en normas y políticas públicas encaminadas a proteger, de manera integral, el medio ambiente. En sentido general estos principios y artículos constitucionales son muestran en la tabla 2.

Tabla 2. Principios ambientales en la norma constitucional de Ecuador.

Principio

Contenido

Normativa constitucional

Desarrollo sustentable

Conciliar ambiente y desarrollo como conceptos vinculados.

Artículo 395, numeral 1

Pro Ambiente

En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, se aplicarán en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza”, lo que concuerda con el “principio pro naturaleza”.

Artículo 395, numeral 4. Artículo 71, en relación con el artículo 11, nº 5

Precautorio

Ordena a las autoridades que adopten medidas de protección a favor del ambiente aún en el caso de que la relación de causa a efecto entre la actividad y el daño no se haya establecido científicamente.

Artículos 396 y 73

Prevención

Opera como mandato cuando existe certeza del daño o de la peligrosidad de una actividad.

Artículo 396, nº1

Solidaridad y responsabilidad integral

Tiene la finalidad de vincular en la responsabilidad ambiental a todos quienes intervienen en la cadena productiva, comercial y de consumo. Se lo conoce como “el principio de la cuna a la tumba”.

Artículo 396

Regulación integral

Las políticas de gestión ambiental deben aplicarse de modo integral, que serán de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades en general y de todas de las personas.

Artículo 395, nº2

Tutela efectiva e inversión de la carga de la prueba

Posibilidad de acudir a las autoridades y jueces para obtener tutela efectiva, en materia ambiental, incluyendo medidas cautelares que permitan cesar la amenaza o el daño ambiental. Invierte la carga de la prueba, haciendo una excepción al principio de presunción de inocencia.

Artículo 397, nº 1 Artículo 87

Imprescriptibilidad de acciones y sanciones por daño ambiental

No caducan jamás ni la acción ni la pena.

Artículo 395

Consulta previa

Toda decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente será consultada a la comunidad.

Artículo 398 Artículo 424

Fuente: Tomado de Martínez (2019).

En cuanto a la protección del medio ambiente la Constitución de la República del Ecuador (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008), contiene varios artículos, encaminados a la guarda, cuidado y conservación de la biodiversidad y de las áreas protegidas en el territorio nacional. Entre ellos se destacan el artículo 14 que regula el derecho a un ambiente sano y equilibrado; el artículo 397.4 que establece el compromiso del Estado con la protección de las áreas protegidas. En el artículo 400 se declara de interés público la protección de la biodiversidad; el artículo 405 establece la garantía de conservación de las áreas protegidas mediante un sistema nacional; el artículo 406 regula la conservación, manejo, y uso sustentable de ecosistemas frágiles; el artículo 407 estipula la prohibición extractiva de recursos no renovables en áreas protegidas y en zonas intangibles incluida la explotación forestal.

Las tablas anteriores evidencian la forma en la que la normativa constitucional ecuatoriana desarrolló el tema medioambiental. Esto también se encuentra directamente vinculado con el reconocimiento del Ecuador como Estado plurinacional y su compromiso con el sumak kawsay, pues para los pueblos y nacionalidades indígenas el cuidado y protección de la Pachamama no es solo fundamental, sino que también se encuentra directamente vinculado con sus creencias y formas de vida.

Este reconocimiento constitucional de los derechos relacionados con la protección y cuidado del medio ambiente trajo consigo la aprobación de legislaciones concretas, así como acuerdos ministeriales, políticas públicas y directrices concretas encaminadas a proteger la naturaleza (Sánchez, 2015). Dentro de esta normativa infraconstitucional destacan el Código Orgánico del Ambiente (Ecuador. Asamblea Nacional, 2017) y su respectivo Reglamento al Código Orgánico del Ambiente (2019), que desarrollan una serie de elementos vinculados con la protección y cuidado de la naturaleza.

En este orden de ideas, menciona Martínez (2019) que el Código Orgánico del Ambiente (Ecuador. Asamblea Nacional, 2017) contempla 10 principios ambientales básicos que deben cumplir tanto los organismos de la administración pública como las entidades privadas en cuanto al uso y cuidado del medio ambiente. Estos principios se relacionan en la tabla 3.

Tabla 3. Principios ambientales que rigen en el Código Orgánico del Ambiente (2017).

1. Responsabilidad Integral

Respecto de quien promueve una actividad que genere o pueda generar impacto sobre el ambiente.

2. Mejor tecnología disponible y mejores prácticas ambientales

El Estado deberá promover el desarrollo y uso de tecnologías ambientalmente limpias y de energías alternativas no contaminantes y de bajo impacto.

 

3. Desarrollo Sostenible

Proceso donde se articulan los ámbitos económicos, sociales, culturales y ambientales para satisfacer las necesidades generacionales.

 

4. El que contamina paga

Quien contamine estará obligado a la reparación integral y la indemnización a los perjudicados (compensación).

5. In dubio pro natura

En caso de duda se aplicará lo que más favorezca al ambiente y a la naturaleza.

6. Acceso a la información, participación y justicia en materia ambiental

Toda persona, comuna, comunidad, pueblo, nacionalidad y colectivo, de conformidad con la ley, tiene derecho al acceso oportuno y adecuado a la información relacionada con el ambiente.

 

7. Precaución

Si no existe certeza científica sobre el impacto ambiental, el Estado adoptará medidas eficaces y oportunas destinadas a evitar, reducir, mitigar o cesar la afectación.

 

8. Prevención

Si existe certeza científica del daño, el Estado exigirá a quien la promueva medidas destinadas prioritariamente a eliminar, evitar, reducir, mitigar y cesar la afectación.

 

9. Reparación Integral

Conjunto de acciones, procesos y medidas que tienden a revertir impactos y daños ambientales; evitar su recurrencia; y facilitar la restitución.

 

10. Subsidiaridad

El Estado intervendrá de manera subsidiaria y oportuna en la reparación del daño ambiental, cuando el que promueve una actividad no asuma su responsabilidad sobre la reparación integral.

Fuente: Tomado de Martínez (2019).

Como se puede apreciar estos principios rectores se encuentran encaminados a la protección de la naturaleza de manera integral, lo que implica incluso la reparación, ya sea por parte de las entidades y/o personas culpables, como por parte del Estado de cualquier daño de tipo ambiental que se produzca. Los principios contemplados en este Código no se limitan a las áreas protegidas, sino que abarcan todo el territorio nacional, lo que está en concordancia con postulados constitucionales como el derecho a vivir en un ambiente sano y el reconocimiento de la naturaleza como sujeto de derechos.

En relación concretamente con las áreas protegidas, el Código Orgánico del Ambiente (Ecuador. Asamblea Nacional, 2017) establece que serán consideradas como tales aquellos “espacios prioritarios de conservación y desarrollo sostenible”. El artículo 38 refiere que, como objetivo, estas áreas tienen, entre otros la conservación y uso sostenible de los ecosistemas, así como la protección de especies animales y de la vida silvestre. En cuanto a la explotación de recursos no renovables, como es el caso de los minerales, el artículo 54 declara que:

Se prohíben las actividades extractivas de recursos no renovables dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas y en zonas declaradas como intangibles, incluida la explotación forestal, salvo la excepción prevista en la Constitución, en cuyo caso se aplicarán las disposiciones pertinentes de este Código (Ecuador. Asamblea Nacional, 2017).

El Reglamento al Código Orgánico del Ambiente (2019), por su parte, desarrolla a profundidad lo relativo a las áreas protegidas y menciona, en el artículo 462 que en los casos de “programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no renovables” (Ecuador. Asamblea Nacional, 2019), que se encuentren enclavados dentro de territorios considerados como de “comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, afro ecuatorianas o montubias”(Ecuador. Asamblea Nacional, 2019), será necesario realizar una consulta previa a estos habitantes que, de una u otra forma, pueden verse afectados a nivel ambiental o cultural por estos proyectos, en concordancia con lo establecido en la Constitución (Reglamento al Código Orgánico del Ambiente, 2019).

En cuanto a la explotación minera en las áreas protegidas, la Ley de Minería en su artículo 25, refiere que:

Se prohíbe la actividad extractiva de recursos no renovables en áreas protegidas. Excepcionalmente dichos recursos se podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia de la República, y previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea Nacional, de conformidad a lo determinado en el artículo 407 de la Constitución de la República del Ecuador (Ecuador. Asamblea Nacional, 2009).

Como se puede apreciar las normas previamente citadas, constituyen réplicas más o menos iguales del artículo 407 constitucional, lo que implica una cierta ambigüedad pues no se establece, concretamente, que se puede entender por interés nacional, ni bajo qué criterios se evaluarían concretamente los impactos ambientales o de otro tipo que la explotación de estos recursos traería consigo en dichas zonas (Alvarado Vélez, 2019). Lo anterior ha conducido a que, pese a la existencia de esta normativa, existan casos de concesiones mineras en áreas protegidas, como es el caso de Llurimagua, aunque en este sitio, no se realiza actividad extractivista desde hace varios años producto de problemas internos de las empresas explotadoras, así como de estudios de impacto ambiental deficientes, lo que ha paralizado la extracción.

A esto se debe sumar la proliferación de minería ilegal, que en muchas ocasiones se produce en zonas protegidas. Desde la perspectiva de Hunter (2025) en el país andino, se ha verificado un incremento considerable de la labor minera ilegal a partir de la conjunción de varios factores, como es el cierre del catastro minero durante el gobierno de Lenin Moreno en el 2018, lo que condujo a un vacío legal a partir de la congelación en el otorgamiento de nuevos títulos de explotación minero. Este contexto propició que varios mineros continuaran con las explotaciones sin tener la autorización correspondiente, además de que un gran número de autoridades a nivel local concedieron permisos, en contravención de la normativa nacional vigente.

Esta situación permite establecer que, en la actualidad, pese a la existencia de normativa concreta que prohíbe las explotaciones mineras en áreas protegidas esta persiste, lo que acarrea consigo un sinnúmero de problemas ambientales que supone un peligro para el medio ambiente y para la subsistencia de las generaciones y futuras. Esta situación, además, representa una seria amenaza para pueblos y comunidades que no solo ven en peligro su forma de vida, sino que también se ven expuestos a contaminantes que suponen un riesgo para su salud.

Límites y excepciones a la explotación minera en áreas protegidas

En cuanto a los límites a la minería en áreas protegidas existen, a nivel normativo, varias fuentes que contemplan regulaciones al respecto. En el plano internacional, el Derecho Ambiental recoge lineamientos importantes que deben ser seguidos con el fin de proteger estas áreas. El Ecuador es firmante de la Convenio sobre la Diversidad Biológica (Organización de las Naciones Unidas, 1992a) que plantea, en su artículo 8, que los Estados promoverán “la protección de ecosistemas y hábitats naturales” y “un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas” (Organización de las Naciones Unidas, 1992a).

Por su parte, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo refiere una serie de principios encaminados a conseguir un desarrollo sostenible, en el que la naturaleza y el hombre puedan convivir en armonía. En tal sentido, el principio No.4 menciona que “a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada” (Organización de las Naciones Unida, 1992b).

En sentido general, los organismos internacionales sugieren que, en aquellos casos en los que exista una zona protegida, la explotación de recursos no renovables debe cumplir, mínimamente, con cuatro elementos fundamentales. Estos son, una evaluación profunda del impacto ambiental que dicha explotación provocaría; llevar a cabo una consulta con los pueblos, comunidades y demás personas que pudieran verse afectadas por dicha explotación; implementar un sistema de autorización condicionada o prohibición, si la actividad compromete los objetivos de conservación; y que las actividades extractivas sigan el principio del daño mínimo con el fin de proteger el medio ambiente. A esto se debe agregar que los organismos internacionales también sugieren que se tracen políticas públicas encaminadas a la restauración de la biodiversidad de las áreas en las que se desarrolla la explotación de estos recursos con el fin de restaurar el equilibrio natural y conservar el medio ambiente.

A tenor de estos postulados internacionales, Ecuador tiene normativas propias que limitan o prohíben la explotación de recursos no renovables en áreas protegidas. Las principales fuentes de estas restricciones son la Constitución de la República del Ecuador (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008), la Ley de Minería (Ecuador. Asamblea Nacional, 2009) y su Reglamento General a la ley de Minería (Presidencia de la República del Ecuador, 2009). En el caso de la Constitución, el artículo 395 menciona que se considerarán los siguientes principios ambientales:

1. El Estado garantizará un modelo sustentable de desarrollo, ambientalmente equilibrado y respetuoso de la diversidad cultural, que conserve la biodiversidad y la capacidad de regeneración natural de los ecosistemas, y asegure la satisfacción de las necesidades de las generaciones presentes y futuras.

2. Las políticas de gestión ambiental se aplicarán de manera transversal y serán de obligatorio cumplimiento por parte del Estado en todos sus niveles y por todas las personas naturales o jurídicas en el territorio nacional.

3. El Estado garantizará la participación activa y permanente de las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades afectadas, en la planificación, ejecución y control de toda actividad que genere impactos ambientales.

4. En caso de duda sobre el alcance de las disposiciones legales en materia ambiental, éstas se aplicarán en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008).

Este postulado constitucional establece, de forma clara, la obligación estatal de proteger el medio ambiente y garantizar el respeto y conservación de la biodiversidad tanto para las generaciones presentes como futuras, lo que concuerda con los parámetros internacionales analizados previamente. Respecto a este tema, la Corte Constitucional ecuatoriana (2021) también se ha pronunciado y en la Sentencia No. 1149-19-JP/21 establece que los derechos de la naturaleza gozan de la misma fuerza que el resto de los derechos y garantías que aparecen en la Carta Magna. En cuanto al principio in dubio pro natura, en los casos en pueden existir varias interpretaciones en relación con una disposición debe “debe interpretarse en el sentido más favorable a la protección de la naturaleza”, incluso en cuanto a “la interpretación de las propias disposiciones constitucionales, pues ello es lo que más se ajusta a la Constitución en su integralidad y al sentido más favorable a la plena vigencia de los derechos” (Corte Constitucional del Ecuador, 2021).

También se debe mencionar como otro límite desde el punto de vista normativa lo relativo a la responsabilidad ambiental. En relación con esto cabe destacar que la actividad minera en sentido general implica un impacto negativo para el medio ambiente, más aún si la misma se produce en un área protegida y sin tomar las debidas precauciones para proteger la biodiversidad y la naturaleza. En cuanto a este punto, el artículo 72 de la Constitución de la República menciona que:

En los casos de impacto ambiental grave o permanente, incluidos los ocasionados por la explotación de los recursos naturales no renovables, el Estado establecerá los mecanismos más eficaces para alcanzar la restauración, y adoptará las medidas adecuadas para eliminar o mitigar las consecuencias ambientales nocivas (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008).

En relación con este apartado también se debe hacer mención al artículo 396 de la carta magna que sobre la responsabilidad ambiental refiere que:

El Estado adoptará las políticas y medidas oportunas que eviten los impactos ambientales negativos, cuando exista certidumbre de daño. En caso de duda sobre el impacto ambiental de alguna acción u omisión, aunque no exista evidencia científica del daño, el Estado adoptará medidas protectoras eficaces y oportunas.

La responsabilidad por daños ambientales es objetiva. Todo daño al ambiente, además de las sanciones correspondientes, implicará también la obligación de restaurar integralmente los ecosistemas e indemnizar a las personas y comunidades afectadas (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008).

De los artículos anteriores se infiere una responsabilidad directa del Estado en la restauración integral de la naturaleza en los casos en los que esta sufra menoscabo. En tal sentido, se debe mencionar que cualquier concesión o actividad minera que se realice lleva implícito la existencia de un daño ecológico potencial. También se debe mencionar que la restauración de la naturaleza, según estos artículos, no es facultativa ni compensatoria, sino que constituye una obligación jurídica objetiva y prioritaria, por lo que no basta con que los afectados por este tipo de actividades perciban algún tipo de compensación económica, sino que es necesario restablecer el equilibrio ecológico del área afectada.

En los casos que, de forma excepcional y siguiendo lo que estipula el artículo 407 de la Constitución (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008), se autorice la explotación minera en áreas protegidas es imprescriptible, tal y como menciona el artículo 72, que exista un plan previo a la explotación que contemple las acciones a desarrollar para restaurar el equilibrio ecológico, lo que debe acompañarse de garantías tanto técnicas como financieras. En los casos en los que el daño sea irreversible, la autorización sería considerada como inconstitucional, pues tal y como refiere la Sentencia No. 1149-19-JP/21 (Corte Constitucional del Ecuador, 2021), se violaría el derecho a la restauración, que es uno de los que tiene la naturaleza según la propia Constitución.

Por su parte, según los principios de responsabilidad objetiva y precaución que contempla el artículo 396 de la Constitución de la República no es necesario que exista culpa o dolo para que sea impuesta la sanción y reparación, sino que basta con acreditar la existencia del daño o riesgo de daño ambiental. Así, cualquier concesión minera en un área protegida traslada el riesgo y la carga de la reparación a quien ejecuta la actividad, incluso si la explotación fue autorizada por el Estado.

Se debe mencionar que, el hecho de que otorgue una licencia ambiental no exime de responsabilidad al titular que realice la actividad extractiva, sino que, conforme lo dicta la Ley de Minería (Ecuador. Asamblea Nacional, 2009) es obligación del titular asumir obligaciones de remediación y garantías financieras antes de iniciar operaciones, tal y como refiere el artículo 78:

Los titulares de derechos mineros, previamente a la iniciación de las actividades, deberán elaborar y presentar estudios o documentos ambientales, para prevenir, mitigar, controlar y reparar los impactos ambientales y sociales derivados de sus actividades; estudios o documentos que deberán ser aprobados por la Autoridad Ambiental competente, con el otorgamiento de la respectiva Licencia Ambiental (Ecuador. Asamblea Nacional, 2009).

El propio artículo establece que los que sean titulares de derechos mineros se encuentran obligados a presentar, al término de un año de emisión de dichas licencias, “una auditoría ambiental de cumplimiento que permita a la entidad de control monitorear, vigilar y verificar el cumplimiento de los planes de manejo ambiental y normativa ambiental aplicable”. Dichas auditorías, posterior a este período de tiempo, tendrán una periodicidad de presentación cada tres años, lo que no implica que se pueda incumplir con las garantías ambientales (Ecuador. Asamblea Nacional, 2009).

El Reglamento Ambiental de Actividades Mineras menciona, en el artículo 45 que:

El titular minero que cuente con una licencia ambiental deberá presentar a la Autoridad Ambiental Competente una auditoría ambiental de cumplimiento con la finalidad de evaluar la incidencia de los impactos ambientales de sus proyectos, obras o actividades y verificar el cumplimiento del plan de manejo ambiental, plan de monitoreo, obligaciones derivadas de las autorizaciones administrativas ambientales, normativa ambiental vigente y planes de acción, de ser el caso. La auditoría ambiental de cumplimiento será elaborada con base a los términos de referencia estándar elaborados por la Autoridad Ambiental (Ministerio del Ambiente de Ecuador, 2025).

En consonancia con lo anterior, el artículo 107 refiere que los proyectos mineros que se encuentren en proceso de cierre o abandono, deben presentar, entre otros documentos, los impactos ambientales que implique esta fase, así como las medidas para restaurar dichas áreas, que deberá ser aprobado por la Autoridad Ambiental Competente (Ministerio del Ambiente de Ecuador, 2025).

Como se puede apreciar a partir del análisis de ambos artículos y de las normas infraconstitucionales, estas disposiciones comprenden un deber dual. El primero, es de prevención, pues se busca evitar el daño mediante la precaución, la evaluación de impacto y prohibición de actividades de alto riesgo. El segundo, por su parte, está encaminado a reparar, de forma integral el daño que se haya producido en los casos en los que la prevención haya fallado.

Esta doble dimensión transforma la gestión ambiental ecuatoriana en un sistema que puede calificarse como de responsabilidad reforzada, en el que la explotación de recursos naturales queda subordinada a la protección del patrimonio ecológico. Para las áreas protegidas, estos postulados implican que el Estado no puede invocar, de forma discrecional, el interés nacional que recoge el apartado 407 de la Constitución de la República (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008), de la República del Ecuador para justificar la minería si no garantiza, al mismo tiempo la restauración efectiva y la reparación integral del ecosistema.

Otro apartado constitucional importante, que supone un límite a la explotación minera en áreas protegidas, lo supone el artículo 398 de la Constitución de la República del Ecuador, este hace referencia a que cualquier “decisión o autorización estatal que pueda afectar al ambiente deberá ser consultada a la comunidad, a la cual se informará amplia y oportunamente” (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008). De igual forma, en el artículo 57, apartado 17, se refrenda que en el caso de que en la zona a explotar pertenezca a comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, estos deben ser “consultados antes de la adopción de una medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos” (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008).

Este último tipo de consulta se activa en los casos en que la minería afecte territorios indígenas o ancestrales, lo cual, además, encuentra respaldo en tratados internacionales como es el Convenio 169 (Oficina Internacional del Trabajo, 1989), que en su artículo 6 menciona que es obligación de los gobiernos “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente”.

La existencia de este Convenio y los artículos constitucionales suponen un carácter reforzado para los casos en que se pretenda realizar explotación minera en estos territorios que, en el Ecuador, constituyen áreas protegidas. La omisión de este tipo de consultas constituye una violación flagrante a los derechos colectivos de estos pueblos y del principio de autodeterminación, que también recoge la Constitución de la República. Al respecto también se ha pronunciado la Corte Constitucional de Ecuador como se verá más adelante.

En tal sentido cabe mencionar que pese a que tanto los Convenios internacionales como la normativa constitucional y las normas infraconstitucionales hacen referencia a la implementación de la consulta popular para que los posibles afectados muestren su criterio en relación con los proyectos extractivistas que de una u otra forma les afecten. El propio artículo 398 de la Constitución establece un límite concreto a esta consulta popular pues en sus últimas líneas establece que, en los casos que exista una oposición mayoritaria a dichos proyectos, “la decisión de ejecutar o no el proyecto será adoptada por resolución debidamente motivada de la instancia administrativa superior correspondiente de acuerdo con la ley” (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008).

Este acápite deja la puerta abierta para desarrollar la explotación minera, incluso en aquellos supuestos en los que existe una oposición mayoritaria a la ejecución de tales proyectos. Como se puede ver, aunque la Constitución (Ecuador. Asamblea Nacional Constituyente, 2008), reconoce los derechos a la autodeterminación, así como los derechos de la naturaleza, la normativa no es lo suficientemente clara sobre la explotación minera en los casos en que la consulta popular sea negativa. Esto también se ve reflejado en la Ley de Minería (Ecuador. Asamblea Nacional, 2009), pues el artículo 87 ratifica que, “en el caso que de un proceso de consulta resulte una oposición mayoritaria de la comunidad respectiva, la decisión de desarrollar el proyecto será adoptada por resolución motivada del Ministro Sectorial”.

En el caso de la consulta a los pueblos y nacionalidades, el artículo 90 de la Ley de Minería establece un procedimiento especial de consulta a los pueblos, que es obligatorio y que se asienta en el “principio de legitimidad y representatividad, a través de sus instituciones”. Dicha consulta está concebida “para aquellos casos en que la exploración o la explotación minera se lleve a cabo en sus tierras y territorios ancestrales y cuando dichas labores puedan afectar sus intereses” (Ecuador. Asamblea Nacional, 2009). Esto se vio corroborado por la Sentencia 01-10-SIN-CC (Corte Constitucional del Ecuador, 2010), que corroboró que:

Toda actividad minera que se pretenda realizar en los territorios de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, afroecuatorianas y montubias, en todas sus fases, a partir de la publicación de la presente sentencia, deberá someterse al proceso de consulta previa establecido en el artículo 57, numeral 7 de la Constitución, en concordancia con las reglas establecidas por esta Corte, hasta tanto la Asamblea Nacional expida la correspondiente ley.

Del análisis se desprende que a nivel Constitucional se establece un marco normativo que, al menos en teoría, subordina la explotación minera a la consulta y participación ciudadana, especialmente en las zonas protegidas. Esta consulta, como refiere la precitada Sentencia, no puede ser vista como un mero un mero trámite formal, sino que constituye un requisito dentro del marco de la legitimidad democrática y constitucionalidad. No obstante, se debe mencionar que, en concordancia con ello, debe establecerse con claridad que, en caso de que la consulta arroje un resultado mayoritario negativo, el Estado debe acatar la decisión de la mayoría y desistir del mismo con el objeto no solo de respetar la decisión de la mayoría, sino de respetar los derechos que le reconoce la norma a la naturaleza.

Análisis de la jurisprudencia ecuatoriana en relación con la explotación minera en áreas protegidas

La jurisprudencia ecuatoriana ha ahondado en el tema de la explotación minera, por lo que es necesario hacer un análisis de estas Sentencias que han desarrollado temática referente a los derechos de la naturaleza y la explotación minera en áreas protegidas. Previamente, se hizo mención a la Sentencia 01-10-SIN-CC (Corte Constitucional del Ecuador, 2010) que desarrolló lo relativo a la consulta popular en los casos en los que se pretendiera realizar explotación minera en zonas en las que habitaran comunidades, pueblos y nacionalidades.

Esta Sentencia es emblemática, pues no solo supuso un límite real al Estado para explotar recursos naturales, sino que también desarrolló lo relativo al procedimiento de consulta popular en tales casos, estableciendo claramente que el mismo no constituía una mera formalidad, sino que era un paso imprescindible dentro del proceso pues los habitantes ancestrales de esas tierras tienen derecho a pronunciarse en relación con el uso de las mismas. Otras sentencias importantes en relación con la explotación minera en áreas protegidas son las que aparecen relacionadas en la siguiente tabla:

Tabla 4. Jurisprudencia ecuatoriana relacionada con la explotación minera.

Documento

Tribunal

Hecho principal

Objeto de análisis

Regla jurídica establecida

Aporte jurídico

Sentencia. 166-15-SEP-CC

Corte Constitucional del Ecuador

Acción por tala de bosque El Molino.

Restablecimiento del bosque afectado.

Exige motivación reforzada cuando hay derechos de la naturaleza implicados.

Crea el estándar de motivación ambiental reforzada.

Consulta popular de Cuenca (Dictamen 6-20-CP/20)

Corte Constitucional del Ecuador

Prohibición de minería metálica en zonas de recarga hídrica.

Salvaguarda de fuentes hídricas de Cuenca.

La CCE valida las consultas locales en temas de explotación y reconoce competencia ambiental municipal.

Fortalece autonomía local en ordenación ecológica.

 Sentencia 1149-19-JP/21 (Bosque Protector Los Cedros)

Corte Constitucional del Ecuador

Acción de protección por concesiones mineras en el Chocó Andino.

Protección del ecosistema Los Cedros, hábitat de especies endémicas.

Reconoce derechos de la naturaleza; prohíbe minería en bosques protegidos y aplica el principio de precaución.

Consolida el principio pro natura y la valoración ecológica intrínseca.

 Sentencia 273-19-JP/22 (Comunidad A’i Cofán de Sinangoe)

Corte Constitucional del Ecuador

52 concesiones mineras en territorio indígena sin consulta previa.

Protección de fuentes hídricas y territorios ancestrales.

Declara nulidad de concesiones; obliga consulta previa; protege agua y ambiente sano.

Refuerza la consulta como requisito constitucional previo.

Dictamen 7-21-CP/22 (Consulta Chocó Andino)

Corte Constitucional del Ecuador

Control de constitucionalidad de preguntas para prohibir minería.

Prevención de impactos en ecosistema Andino-Pacífico.

Avala consultas locales preventivas en zonas de reserva de biosfera.

Amplía el control democrático ambiental.

Fuente: Elaboración propia a partir de Corte Constitucional de Ecuador (2015, 2020, 2021, 2022ab)-

La Sentencia No.166-15-SEP-CC (Corte Constitucional, 2015), fijó un precedente importante en cuanto a la ponderación de los derechos de la naturaleza y la restauración de la misma, pues establece que este último no se refiere a una reparación de tipo económico, sino que implica “la restitutio in integrum, es decir, a la plena restitución de la naturaleza mediante la reparación de los daños producidos en el medio físico hasta regresar en lo posible el ecosistema original”. En tal sentido, como refiere Paniagua (2022), esta Sentencia puede ser considerada como un límite para la explotación de los recursos naturales en el Ecuador.

El Dictamen No. 6-20-CP/20 (Corte Constitucional, 2020), que analiza la constitucionalidad de la petición de consulta popular propuesta por el Concejo Municipal de Cuenca sobre la prohibición de la realización de actividades mineras a gran y mediana escala en zonas de recarga hídrica que se encuentran en dicho territorio, también es un documento importante sobre la explotación minera en zonas sensibles. El Dictamen se constituye un importante espaldarazo a la autonomía de los gobiernos locales en cuanto a la explotación de recursos no renovables que pueden poner en peligro el ecosistema y afectar a los habitantes de la zona.

La Sentencia No. 1149-19-JP/21 (Corte Constitucional del Ecuador, 2021), fue mencionada previamente pues desarrolló con claridad el principio pro natura y lo relativo al derecho a la restauración y el principio de precaución aplicados a la conservación y cuidado del medio ambiente. En tal sentido, la referida Sentencia se constituye una garantía para los derechos de la naturaleza, lo que también incluye sus ciclos vitales y la restauración de la misma, vinculada con la capacidad de que se restaure el ecosistema en los casos en los que se produzca una alteración en la misma, ya sea a partir de causas naturales o de la actividad humana (Piedra, 2024).

En cuanto a la Sentencia No. 273-19-JP/22 (Corte Constitucional del Ecuador, 2022b), cabe destacar varios puntos importantes. En primer lugar, desarrolla lo relativo a la consulta previa y establece que la misma no se limita a los casos en los que los planes de explotación se encuentren dentro de sus tierras, sino que también incluye los supuestos en que dicha explotación les pueda afectar a nivel ambiental o cultural “de forma directa por estar dentro de su ámbito de influencia”. También menciona lo relativo a aquellos casos en que se decida continuar, de forma excepcional, con un proyecto de explotación minera cuando existe una negativa por parte de la comunidad, y al respecto refiere que:

Ante casos excepcionales donde se opte por la ejecución del proyecto aun cuando no exista el consentimiento de la comunidad, el Estado deberá, por un lado, motivar expresamente las razones por las que no ha sido posible acomodar el proyecto o modificarlo de acuerdo a las preocupaciones, demandas y propuestas expresadas por las comunidades que serían afectadas, respondiendo así su negativa. Y por otro lado, establecer expresamente las razones objetivas, razonables y proporcionales que justifican la continuidad del proyecto pese a su oposición mayoritaria de la comunidad o comunidades respectivas, recordando que bajo ningún concepto se puede realizar un proyecto que genere sacrificios desmedidos a los derechos colectivos de las comunidades y de la naturaleza Corte Constitucional del Ecuador, 2022b).

Esto supone un límite importante para el Estado, que no se puede escudar simplemente en el interés nacional para desarrollar un proyecto de explotación de recursos naturales que no cuente con el respaldo de la comunidad. La Sentencia también contempla lo relativo a la reparación integral a aquellas comunidades que ven afectadas sus formas de vida por la extracción de minerales, lo que supone un paso importante para los derechos de pueblos y comunidades en el Ecuador (Fernandez & Alvarado, 2025).

Por último, se debe mencionar el Dictamen No. 7-21-CP y acumulado/22 (Corte Constitucional de Ecuador, 2022a), relacionado con la consulta popular sobre explotación minera en el Chocó Andino, que se constituye en un aval de las consultas locales preventivas en zonas de reserva de biosfera. El Dictamen avala el mecanismo de participación popular en cuanto a las decisiones que supongan un gran impacto ambiental para la comunidad. Además, reconoce de forma explícita la soberanía popular y el derecho a la implementación de mecanismos de consulta sobre la realización de actividades extractivas en áreas protegidas.

Si bien las sentencias anteriores son sumamente importantes en cuanto a los derechos de la naturaleza y constituyen límites concretos a la actividad extractiva en áreas protegidas, aún queda mucho por desarrollar con el fin de proteger los derechos de la naturaleza. También cabe mencionar que, si bien la jurisprudencia ha desarrollado estos puntos a nivel práctico se adolece todavía de mecanismos efectivos para la ejecución de algunas de estas decisiones, como es lo relativo a la reparación integral de la naturaleza o un límite concreto a la declaratoria de interés nacional para la explotación de recursos no renovables.

CONCLUSIONES

A partir del análisis de la Constitución y normas infraconstitucionales se puede establecer que la declaración de la naturaleza como sujeto de derechos implica una protección efectiva para esta, sobre todo en zonas protegidas. En tal sentido, el modelo ecuatoriano adopta una prohibición general reforzada respecto de la minería en áreas protegidas, zonas intangibles y centros urbanos. Dicha prohibición expresa constituye un límite material concreto, aunque el artículo 407 contempla supuestos excepcionales en nombre del interés nacional.

La jurisprudencia ecuatoriana emitida por parte de la corte constitucional desde el año 2010 ha desarrollado una serie de parámetros importantes, que también suponen un límite a la explotación minera. Sentencias como la No.1149-19-JP/21, referida a la explotación en Los Cedros y Sentencia No. 273-19-JP/22 (Corte Constitucional del Ecuador, 2022b), sobre explotación minera en zonas que afectan a pueblos y comunidades indígenas demuestran que los derechos de la naturaleza actúan como límites materiales que condicionan la validez de toda actividad extractiva, incluso cuando esta se ubica fuera de las categorías formales del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

Así, la protección de ecosistemas estratégicos, como bosques protectores, cabeceras de cuenca, corredores biológicos, territorios ancestrales, no depende únicamente de su denominación administrativa, sino de su valor ecológico intrínseco y de la obligación estatal de prevenir la ocurrencia de daños irreparables. Esto significa que los derechos de la naturaleza no solo complementan, sino que preceden y limitan las excepciones contempladas en el artículo 407 de la Constitución.

La consulta popular y lo que al respecto ha referido la jurisprudencia, también supone límites importantes para la explotación minera en zonas protegidas. La declaratoria de que la consulta no constituye un tema formal, sino que es de tipo sustancial, supone también un límite para la explotación minera en zonas protegidas. No obstante, a lo mencionado previamente se considera que aún es necesario desarrollar normativa que relacione, de forma concreta, lo relativo a las excepciones en nombre del interés nacional que implica el artículo 407 de la Constitución. Esto es de suma importancia, sobre todo en cuanto a lo relativo a la explotación minera en zonas protegidas a partir del impacto que estas actividades pueden suponer para la naturaleza y sus derechos.

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Conflictos de interés:

Los autores declaran no tener conflictos de interés.

Contribución de los autores:

Karen Lisbeth Sánchez-Romero, Amy Nicole Jumb-Cañar, Guido Miguel Ramírez-López: Concepción y diseño del estudio, adquisición de datos, análisis e interpretación, redacción del manuscrito, revisión crítica del contenido, análisis estadístico, supervisión general del estudio.

Declaración ética:

El estudio aborda temas relacionados con estudiantes/personas vulnerables, pero se realizó únicamente mediante revisión documental, análisis de información secundaria o bases de datos públicas. No implicó la participación directa de seres humanos ni el manejo de información personal identificable.